di Stefano Anastasìa*
- Tra le novità più significative della legge del 26 luglio del 1975, n. 354, che ha costituzionalizzato il sistema penitenziario italiano, dettando finalmente norme di rango legislativo sull’esecuzione penale e dando così concretezza ai principi costituzionali contenuti nell’art. 27, comma 3, della Costituzione, c’è senz’altro la prima previsione di modalità esecutive della pena in forma non detentive o solo parzialmente detentive. Pensiamo agli articoli 47 e 50 della legge in quella sua originaria formulazione:
Allorché alla pena detentiva inflitta non segua una misura di sicurezza detentiva e la pena non superi un tempo di due anni e sei mesi ovvero di tre anni nei casi di persona di età inferiore agli anni ventuno o di persona di età superiore agli anni settanta, il condannato può essere affidato al servizio sociale fuori dello istituto per un periodo uguale a quello della pena da scontare (art. 47, comma 1)
Possono essere espiate in regime di semilibertà[1] la pena dell’arresto e la pena della reclusione non superiore a sei mesi, sempreché il condannato non sia affidato in prova al servizio sociale. Fuori dai casi previsti dal precedente articolo e dal precedente comma, il condannato può essere ammesso al regime di semilibertà soltanto dopo l’espiazione di almeno metà della pena. L’internato può esservi ammesso in ogni tempo (art. 50, commi 1 e 2).
Una rivoluzione!
Fino ad allora la pena era rimasta fissata nella sua modalità detentiva, al più derogabile dalle tradizionali norme sulla sospensione della pena e la liberazione condizionale, o dall’uso routinario dei provvedimenti di clemenza invalso lungo tutta la cosiddetta “prima Repubblica” per attenuare i rigori del codice penale fascista e di una legislazione ancora in gran parte di stampo autoritario. Con le nuove “norme sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà” (di seguito Ordinamento penitenziario o OP) cambia completamente la scena, prima concettualmente, poi praticamente. Se la pena della reclusione restava misura di tutte le cose (e ancora lo è, purtroppo, cinquant’anni dopo: la minaccia penale è commisurata in anni e mesi di reclusione, riconvertibili in sede giudiziaria o esecutiva in misure o sanzioni di comunità, pene sostitutive o misure alternative), la privazione della libertà in carcere non era più l’unico modo di scontare una pena: si poteva essere affidati in prova al servizio sociale e non entrarci proprio o vivere a metà, tra dentro e fuori, “per partecipare ad attività lavorative, istruttive o comunque utili al reinserimento sociale”. Era l’onda lunga della decarceration[2], che raggiungeva anche le nostre sponde, spinta dallo scopo rieducativo della pena via via interpretato come reinserimento sociale in condizioni di legalità e autonomia, piuttosto che di emenda e riconversione morale.
- Per un lungo periodo di tempo le potenzialità delle alternative al carcere sono state frustrate dal ripetuto ricorso ai provvedimenti di amnistia e indulto, che ne liberavano i potenziali destinatari dalla minaccia penale e i destinatari effettivi dalle misure in corso. E’ così che, nonostante l’ampliamento dei limiti di pena per l’accesso all’affidamento in prova al servizio sociale voluto dalla cd. “legge Gozzini”, la legge 10 ottobre 1986, n. 663, e poi la sua applicazione anche ai residui pena inferiori ai tre anni, le misure alternative alla detenzione restano ancillari nell’esecuzione penale italiana almeno fino ai primi anni 90. Svolgono un grande ruolo, per esempio nella chiusura dei cd. “anni di piombo”, offrendo a gran parte dei condannati per fatti di terrorismo la possibilità di usufruirne per ricostruirsi una vita e portare a termine il più presto possibile la punizione in forma detentiva, ma restano quantitativamente marginali.
Nonostante l’introduzione del doppio binario penitenziario, con il regime dell’ostatività all’accesso alle alternative, previsto dall’articolo 4bis dell’ordinamento penitenziario, introdotto dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, il ruolo e il peso delle alternative alla detenzione cambiano con l’approvazione della legge costituzionale del 6 marzo 1992, n. 1, che – rendendo di fatto (quasi) impossibile l’approvazione di provvedimenti generali di clemenza – metteva fuori uso il principale strumento di “governo” del carcere fino ad allora utilizzato e trasferiva sulle alternative al carcere la responsabilità di mitigare i rigori del diritto penale sostanziale[3], via via aggravati proprio a partire dall’inizio degli anni 90 dalla svolta populista e securitaria nelle politiche criminali (si pensi, su tutte, alla nuova disciplina legislativa in materia di stupefacenti, introdotta dalla legge 26 giugno 1990, n. 162, e poi confluita nel Testo unico adottato con D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309; disciplina basata sul vetusto principio pedagogico del bastone e della carota, della pesante minaccia sanzionatoria anche per la mera detenzione di sostanze e della sempre più ampia promessa di alternative “terapeutiche”).
Dopo l’ultimo provvedimento di amnistia e indulto del 1990, successivo alla introduzione del nuovo codice di procedura penale, le alternative al carcere non saranno più frenate dai provvedimenti di clemenza generale e avranno modo di svilupparsi sempre più ampiamente, anche grazie a misure procedurali, come la sospensione dell’esecuzione a seguito di domanda di ammissione alle alternative prevista dalla legge 27 maggio 1998, n. 165 (cd. “legge Simeone-Saraceni”), e al moltiplicarsi di misure penali, processuali e alternative al carcere in ogni stato e grado del procedimento o dell’esecuzione penale.
- A più di trent’anni dalla svolta dei primi Novanta, la fotografia delle misure di comunità e dell’esecuzione penale esterna in Italia restituisce un cambiamento impressionante e non adeguatamente conosciuto. Essa misura l’evoluzione del sistema di esecuzione penale in Italia (anche) per effetto di quella scelta innovativa di allora di superare l’esclusività della pena detentiva. Per stare solo al mondo degli adulti[4], al 30 novembre del 2025 gli Uffici di esecuzione penale esterna che hanno preso il posto dei Centri di servizio sociale per adulti della riforma del 1975 avevano in carico 100.855 persone, circa 36mila in più di quante, alla stessa data, erano detenute in carcere. Di queste, 27.356 erano in messa alla prova, e dunque ancora con procedimento sospeso, quasi 50mila nelle tradizionali alternative alla detenzione (gli originali affidamenti in prova e i semiliberi, insieme con le sopraggiunte detenzioni domiciliari), quasi 11mila sottoposte alle sanzioni di comunità della sospensione condizionale e dei lavori di pubblica utilità previsti dalla legislazione sugli stupefacenti e dalle violazioni al codice della strada, più di 8mila destinatari di pene sostitutive attribuite dal giudice di cognizione alla luce della cd. “riforma Cartabia” (d.lgs. n. 150/2022), e ancora 5.280 in esecuzione della misura di sicurezza della libertà vigilata.
A questo esercito di persone sottoposte a misure penali di comunità, processuali o esecutive, va aggiunto quello dei riservisti “liberi-sospesi”: persone condannate a pene inferiori a quattro anni che hanno fatto istanza di esecuzione penale in forma alternativa alla detenzione e che per mesi e anni aspettano la decisione del Tribunale di sorveglianza competente ai sensi dell’art. 656 del codice di procedura penale per sapere se andare in carcere o in alternativa. Secondo la quantificazione datane dalla Presidente della Corte di Cassazione all’inaugurazione dell’anno giudiziario 2025, si trattava allora di altre 100mila persone, “libere”, ma “sospese”, e quindi non propriamente libere, con la spada di Damocle di una esecuzione penale incipiente e sottoposte a obblighi di reperibilità.
Il totale fa dunque circa 200mila persone fuori dal carcere interessate all’esecuzione di misure penali, di cui solo 27.356 in misure processuali, le altre, più di 170mila condannate, in esecuzione penale o destinate a esserlo. Al confronto le carceri, pur piene ai massimi della storia repubblicana, con tutti i problemi di sovraffollamento che sappiamo, sono quasi poca cosa con quelle circa 64mila persone detenute. Una scommessa, dunque, apparentemente vinta, quella del 1975, almeno nella parte della previsione di modalità esecutive della pena in forma non più esclusivamente detentiva, ma con non poche ombre su cui è necessario soffermarsi.
- L’enorme sviluppo delle misure penali di comunità se da un lato non può che confortarci sugli ulteriori sviluppi nel processo di civilizzazione delle pene, deve allarmarci nella misura in cui non è riuscito minimamente a scalfire la quota dell’esecuzione penale detentiva, che – al contrario – è anch’essa significativamente aumentata, nella misura del doppio delle presenze media in carcere rispetto al primo quarantennio della storia repubblicana, quando oscillavano tra 20 e i 40mila detenuti. Dato assai più inquietante se si tiene conto del fatto che in questi ultimi trentacinque anni non sono mutati significativamente gli indicatori relativi alla commissione di reati nel nostro Paese, almeno quantitativamente, e certamente per il più grave dei reati contro la persona, l’omicidio, il cui numero annuo è diminuito di quattro volte tra i primi anni novanta del secolo scorso e oggi. I primi studi sui modelli di diversion processuale negli Stati uniti d’America lo hanno chiamato net widening effect[5]. A voler essere prudenti potremmo dire che in costanza di una alta domanda di controllo e sanzione penale le alternative al carcere finiscono per essere alternative alla libertà per quella quota di infrazioni minori che il sistema avrebbe tollerato e che oggi non tollera più.
Tecnicamente, la chiusura della valvola di sfogo della clemenza collettiva, che sta rendendo particolarmente sofferente il nostro sistema penitenziario in questi anni di nuovo e crescente sovraffollamento, non solo impedisce il condono delle pene in esecuzione, ma manda a giudizio anche i reati minori che nella prima repubblica sarebbero stati periodicamente amnistiati. Da qui il risultato ambivalente, di una giustizia penale più efficiente, che non si perde per strada neanche i reati minori, ma dall’altra parte di una giustizia penale inutilmente severa e spesso più ingiusta.
Inutilmente severa è non solo la giustizia espressiva delle pene drogate dalla compulsione populista al loro progressivo aggravamento, ma anche la giustizia penale che deve necessariamente sanzionare reati bagatellari, che nella prima repubblica erano destinati alla prescrizione o all’amnistia. Sembra efficienza (e forse lo è per l’ottusa valutazione quantitativa del new public management neoliberale dell’amministrazione della giustizia), ma è una pedante persecuzione di reati che il nostro diritto penale ha accumulato progressivamente, con la scusante, valida fino al 1992, che poi non sarebbero stati veramente portati a giudizio, e invece ora, tra direttissime, messe alla prova e patteggiamenti vengono giudicati e pure puniti.
Ingiusta è una giustizia penale che, attraverso la diversion processuale e le alternative sanzionatorie ha scavato un solco ulteriore tra chi ha e chi non ha competenze, cultura, assistenza legale qualificata, relazioni familiari e sociali, e quindi lavoro, casa, affidabilità per non andare in carcere. La selezione viene operata nel giudizio e subito dopo di esso. Se non la fa veramente grossa, un colletto bianco ha mille possibilità di chiudere i conti della giustizia senza andare in galera. Chi invece è nato e cresciuto dalla parte sbagliata della storia torna e ritorna in carcere, infinite volte, anche per reati e pene ridicole. Anche le tradizionali misure alternative alla detenzione, e in particolare la più diffusa tra di esse, l’affidamento in prova al servizio sociale, sono sempre più riconosciute dalla libertà, piuttosto che dalla detenzione (23.356 contro 8.676 al 30.11.2025).
Paradossalmente, dunque, il successo delle alternative al carcere e sanzionatorie ha aumentato la severità del sistema penale e la sua disuguaglianza strutturale. Ecco un bel tema da affrontare, conservando il valore della riforma del 1975 e facendo i conti con le nuove ingiustizie nella esecuzione della pena.
* Intervento pubblicato nel libro di 𝑖𝑡𝑎𝑙𝑖𝑎𝑑𝑒𝑐𝑖𝑑𝑒 “𝑰𝒐 𝒏𝒆𝒍 𝒑𝒆𝒏𝒔𝒊𝒆𝒓 𝒎𝒊 𝒇𝒊𝒏𝒈𝒐”, in occasione dell’anniversario della Legge 26 luglio 1975, n. 356.
[1] “Il regime di semilibertà consiste nella concessione al condannato e all’internato di trascorrere parte del giorno fuori dell’istituto per partecipare ad attività lavorative, istruttive o comunque utili al reinserimento sociale” (art. 48, comma 1).
[2] A. Scull, Decarceration. Community Treatment and Deviant, Prentice Hall, New Jersey.
[3] Si veda il modello di produzione della penalità in concreto proposto da M. Pavarini in La criminalità punita. Processi di cancerizzazione nell’Italia del XX secolo, in Storia d’Italia. Annali 12. La criminalità, Einaudi, Torino, p. 986, e il ruolo in esso svolto dal “sotto-sistema delle alternatività”.
[4] A partire dal D.P.R. 22 settembre 1988 n. 448, recante “disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni”, l’esecuzione penale minorile aveva già preso un’altra strada, inverando il principio del carcere minorile come extrema ratio, principio che regge ancora, nonostante i recenti segni di involuzione sia normativa che nella gestione interna degli istituti penali minorili (cfr. Prospettive minori. VII rapporto sulla giustizia minorile e gli Istituti penali per minorenni, a cura dell’Associazione Antigone, 2024, reperibile in https://www.ragazzidentro.it/) .
[5] Th. G. Blomberg, Widening the Net: An Anomaly in the Evaluation of Diversion Programs, in M. Klein e K. Tielman (a cura di), Handbook of Criminal Justice Evaluation, Sage Publications, Beverly Hills, California, pp. 571-592.